习近平总书记强调：食品安全是民生工程、民心工程，是各级党委、政府义不容辞的责任。2019年，《地方党政领导干部食品安全责任制规定》明确，要进一步落实食品安全党政同责要求，强化食品安全属地管理责任[1-2]。食品安全工作最坚实的力量在基层，最突出的问题和隐患在基层，重点与难点也在基层。建设食品安全基层责任网络意义重大，可以有效落实党政同责，强化属地管理责任，及时掌握食品安全风险隐患，针对发现的问题及时进行排查[3]。由于食品安全监管部门间职责边界模糊，在监管机制执行中还存在诸多问题，急需采用有效方法对当前监管情况进行绩效分析，以提高食品安全监管效率[4]。面对基层食品安全责任网络建设现状，如何有效地评价工作成效，提升食品安全基层网络建设水平，已经成为政界和学界广泛关注的话题。
学界对食品安全基层责任网络建设进行了研究，较多的成果侧重于食品安全风险治理方面的研究，如高校食堂安全风险评价指标体系、食品安全监管及预警评价的研究、餐饮食品安全监管量化分级评价、食品安全监督抽检[5-8]。也有结合宁波、温州等地的基层事件进行食品安全“网格化监管”、基层治理实践等进行研究[9]。采用层次分析法构建指标体系，并结合地方实践进行的实证研究还不多。
1 研究方法
1.1 评价指标体系模型构建
食品安全基层责任网络是一个跨部门、跨职能的基层组织，不同责任网络具有相互依赖关系。平衡计分卡作为一种新型绩效管理工具，追求组织长期与短期目标、结果和过程目标、组织和个人绩效之间的均衡，广泛应用于公共部门绩效评估。本研究借鉴学者研究成果，采用平衡记分卡，对相关指标进行归类，构建指标体系框架[11-14]。在此基础上，进行专家论证打分，获得各指标体系相对分值，再借助层次分析法，测算各个指标所对应的权重，最终建立食品安全基层责任网络建设绩效评价指数（见图1）。目标层为食品安全基层责任网络建设绩效（T），准则层为平衡积分卡的四个一级指标：学习与成长、业绩评价、相关利益人、内部管理，子准则层为食品安全稳定良好、产业高质量发展等11个二级指标，每个子准则层又设置了上级考评结果优秀、群众满意度高等27个三级指标，方案层为本次研究对象浙江省11个设区市申请五星级食品安全基层网络组织。
1.2 判断矩阵与权重计算
根据层次模型图，导出调查问卷，向食品行业协会、监管部门、基层乡镇、网格员、新闻媒体等领域10位专家对指标的重要性进行比较，指标比较采取1～9标度法（见表1）标示，构建准则层对目标层（T）的判断矩阵（见表2）。
表1 判断矩阵标度及定义
Table 1 Scale and definition of judgment matrix
标度ax y 含义1 两个元素相比，具有同等重要性3 两个元素相比，前者比后者稍重要5 两个元素相比，前者比后者明显重要7 两个元素相比，前者比后者十分重要9 两个元素相比，前者比后者绝对重要2，4，6，8 上述判断的中间值倒数 若元素x与y的重要性之比为a，则元素y与x的重要性之比为1/a
表2 准则层对目标层判断矩阵
Table 2 Judgment matrix of criterion layer to target layer
T A1 A2 A3 A4 权重Wi业绩评价（A1） 1 3 3 5 0.512 7相关利益人（A2） 1/3 1 1/3 3 0.150 4内部管理（A3） 1/3 3 1 3 0.260 5学习与成长（A4） 1/5 1/3 1/3 1 0.076 4
所有专家打分结果输入迈实 AHP软件，λmax=4.197 5；CR=0.074 0；CI=0.065 8<0.1，通过一致性检验。4个准则层权重从高到底为业绩评价（0.512 7）、内部管理（0.260 5）、相关利益人（0.150 4）、学习与成长（0.076 4）。
1.2.1 业绩评价维度
业绩评价包括保持食品安全长期稳定向好与推动食品产业高质量发展，均为党中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出的目标。保持食品安全长期稳定向好评价指标包括上级政府组织的食品安全评议考核、未发生食品安全事件和群众满意高。上级政府组织的食品安全评议考核，是一个综合性的指标，结果优秀能够反映辖区良好的食品安全状况；食品安全事件一起列入“党政同责”考核指标，实现“一票否决”；群众满意的程度综合衡量一个地方老百姓是否真正有获得感、幸福感、安全感。推动食品产业高质量发展指标包括加大科技支撑力度、实施质量兴农计划和食品产业转型升级。基层要结合当地产业实际，调整优化食品产业布局，实施增品种、提品质、创品牌行动；提升食品产业品牌，实施质量兴农计划；出台政策，引导食品企业加大科研投入，推动食品产业高质量发展（见表 3）。
表3 工作业绩维度评价指标及权重
Table 3 Weights and evaluation indicators of performance dimension
一级指标 总体权重 二级指标 局部权重 总体权重 三级指标 局部权重 总体权重上级考评结果优秀 0.104 7 0.040 3未发生食品安全事件 0.258 3 0.099 3食品安全良好稳定 0.750 0 0.384 5群众满意度高 0.637 0 0.244 9实施质量兴农计划 0.258 3 0.033 1加大科技支撑力度 0.104 7 0.013 4业绩评价维度（A1） 0.512 7产业高质量发展 0.250 0 0.128 2食品产业转型升级 0.637 0 0.081 6
得出矩阵最大特征值 λmax=2；CR=0；CI=0<0.1，通过一致性检验。六个三级指标权重排序前三依次为群众满意度高（0.244 9）、未发生食品安全事件（0.099 3）、食品产业转型升级（0.081 6）。衡量基层责任网络建设的重点是确保群众满意度高，不能出现食品安全事件，推动区域食品产业转型升级。在具体评价方式更多的通过领导访谈、现场检查，了解政府如何支持产业转型升级、确保食品安全高质量发展。
1.2.2 相关利益人
相关利益人参照食品安全基层责任网络建设重要职能：隐患排查、信息报告、协助执法和宣传教育。隐患排查指标包括协助利益相关的食品监管人员开展食品生产经营各环节安全巡查，落实食品生产经营者主体责任，组织辖区网格员（信息员）对食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩进行巡查或检查，进行日常隐患排查，对发现的问题，采取流转、上报、处置等措施[12]。信息报送指标包括对网格内发生食品安全事故或突发事件进行有效处理，向社会公开相关信息，开展民间厨师备案、农村家宴申报备案和指导工作，协助受理举报投诉，摸清责任网格内食品生产经营者数据库，上报相关信息[15-16]。协助执法包括联合食品安全委员会成员单位、市场监管部门开展风险排查、案件查办，组织或配合县级食品安全监管部门查处辖区内无证生产经营、制假售假食品违法行为，协助开展食品安全风险监测样品采集和食源性疾病调查。宣传教育包括在基层办公场所或学校、农贸市场，医院、大型商超等人员集聚区域的醒目位置设立宣传点、宣传栏或橱窗以及在媒体上对利益相关的消费者开展食品安全宣传工作开展食品安全宣传，开展社会监督员食品安全法律法规及科普知识宣传（见表4）。
表4 相关利益人维度评价指标及权重
Table 4 Weights and evaluation indicators of relevant stakeholders dimension
一级指标 总体权重 二级指标 局部权重 总体权重隐患排查 0.533 1 0.080 2信息报送 0.104 6 0.015 7协助执法 0.205 8 0.031 0相关利益人维度（A2） 0.150 4宣传教育 0.104 6 0.023 5三级指标 局部权重 总体权重开展常态化巡查 0.750 0 0.060 1应急处置有效 0.250 0 0.020 0信息有效公开 0.750 0 0.011 8举报投诉受理 0.250 0 0.003 9开展风险管理 0.637 0 0.019 7协助案件查办 0.104 7 0.003 2网格化管理 0.258 3 0.008 0宣传阵地建设 0.250 0 0.005 9科普知识普及率 0.750 0 0.017 6
得出矩阵最大特征值 λmax=4.114 7；CR=0.043 0；CI=0.038 2<0.1，通过一致性检验。六个三级指标权重排序前三从高到底为开展常态化巡查（0.060 1）、开展风险管理（0.019 7）、科普知识普及率（0.017 6）。重点应开展“三小一摊”的常态巡查和各类风险隐患问题的排查，提高市民食品安全科普知识。
1.2.3 内部管理
内部管理包括机构建设、责任体系、保障体系。机构建设指标包括设立基层食品安全委员会及其办公室，明确组织机构人员组织，按照乡镇（街道）常住人口规模和食品安全监管任务大小，确定办公室专兼职工作人员数量，做好食品安全监管相关工作，加强行政村（社区）网格化管理，加强协管员、信息员队伍建设；明确基层党政领导班子食品安全责任工作清单，划分辖区食品安全网格，绘制网格图，明确网格区域，针对发现的问题隐患得到有效处置。责任体系指标包括压实党政领导、企业主体、监管部门及社会共治“四方责任”。保障体系指标包括建立网格员、社会监督员、专兼职人员、协管员工作制度，建立信息报告、培训宣传、投诉举报制度，建立食品安全委员会及其办公室会议、食品安全事故应急预案、定期巡查检查制度等，保障食品安全所需经费，建有办公区、科普宣传区，配备工作车辆，基层四平台与监管部门执法平台对接（见表5）。
表5 内部管理维度评价指标及权重
Table 5 Weights and evaluation indicators of internal management dimension
一级指标 总体权重 二级指标 局部权重 总体权重 三级指标 局部权重 总体权重基层网格建立及运行 0.250 0 0.016 8机构建设 0.258 3 0.067 3 协调机构建立及运行 0.750 0 0.050 5党政领导责任落实 0.121 5 0.003 3企业主体责任落实 0.479 9 0.013 1社会共治落实 0.277 1 0.007 6责任体系 0.104 7 0.027 3部门监管责任落实 0.121 5 0.003 3资源保障 0.833 3 0.138 3内部管理维度（A3） 0.260 5保障体系 0.637 0 0.165 9 制度保障 0.166 7 0.027 7
得出矩阵最大特征值 λmax=3.038 5；CR=0.037 0；CI=0.019 3<0.1，通过一致性检验。八个三级指标权重排序前三从高到底为资源保障（0.138 3）、协调机构建立及运行（0.050 5）、制度保障（0.027 7）。表明基层责任网络建设的重点是投入大量的人力、财力和物力，确保有人干事、有钱干事，能干成事，建立食品安全协调机构，将食品安全委员会各成员单位有效衔接。
1.2.4 学习与成长
学习与成长包括“组织管理创新性的突破”与“培训与成长”。组织管理创新性的突破指标包括有获评省级及以上组织开展特色亮点项目，做好民间厨师备案、农村家宴申报备案和指导；完成农村家宴放心厨房任务，以及完成三、四、五星级食品安全委员会办公室的数量。培训与成长指标包括有专兼职工作人员、专管员或第三方监管人员参与培训覆盖率、培训时长；组织党政领导班子食品安全专题学习；企业法人代表，食品安全管理人员培训；食品安全考核权重在网格员（信息员）考核中比例，基层人员考核优秀率等（见表6）。
表6 学习与成长维度评价指标及权重
Table 6 Weights and evaluation indicators of learning and growth dimension
一级指标 总体权重 二级指标 局部权重 总体权重 三级指标 局部权重 总体权重星级责任网络建设 0.250 0 0.004 8组织管理创新 0.250 0 0.019 1 开展的特色亮点项目 0.750 0 0.014 3基层人员培训覆盖率 0.750 0 0.043 0学习与成长维度（A4） 0.076 4员工培训与成长 0.750 0 0.057 3 基层人员考核优秀率 0.250 0 0.014 3
得出矩阵最大特征值 λmax=2；CR=0；CI=0<0.1，通过一致性检验。三级指标权重最高的为基层人员培训覆盖率（0.043 0）。表明基层责任网络建设需要投入更多的财力，确保人员的培训全覆盖，通过搭建更多平台，将食品安全法、“三小一摊”等食品安全知识作为网格员（信息员）的重点。
1.3 指标权重的结果分析
同理可得子准则层对方案层的各项结果，CR均小于 0.1，通过一致性检验，得到方案层各指标权重（见图1）。
图1 食品安全基层责任网络建设绩效评价指数
Fig.1 Performance evaluation indicators of food safety grassroots responsibility network
2 模型实证结果
2.1 实证分析步骤
根据评价体系，将27个三级指标，分解成76个可度量的具体子指标，参照食品安全基层责任网络建设绩效评价权重进行打分，具体要素的评价方式包括材料审核、暗查暗访、现场检查、领导访谈四个步骤，有些指标，可能牵涉到多环节的评价，如开展的特色亮点项目，不仅仅要考察各乡镇（街道）上报的基础素材、而且要现场检查实地对照材料，逐一核实项目情况。逐步建立“依标管理、创新引领、典型示范”的分类管理模式，根据不同申请基层责任网络建设的级别不同，分为三星级、四星级和五星级，赋予权重，并提出达标的最低线。
2.2 实证分析建模及测算
浙江省食品安全基层责任网络建设绩效评价模型：
ai是材料审核22个子指标得分，bi是暗查暗访34个子指标得分，ci是现场检查37个子指标得分，di是领导访谈5个打分指标得分。g为指标矫正值，ai、bi、ci与 di有数值，则g=0；否则，g=100。K为指数矫正系数，范围0.97～1.0，为满意度指标与全省平均水平比较，达到/未达到（1.0/0.97）确定。
根据模型，测算2021年度11个设区市中，暗查暗访环节通过的 35个五星级浙江省食品安全基层责任网络建设分值，再将五星级乡镇（街道）按照HGZ、NBO等11个设区市辖范围进行统计，计算设区市各个指标平均分（见表7）。
表7 食品安全基层责任网络建设绩效汇总表
Table 7 Summary table of the food safety grass-roots responsibility network 分
设区市（得分） 暗查暗访（18%）现场检查（45%）领导访谈（8%）材料审核（29%）满意度K（系数） 绩效指标 当年省政府考核NBO 98 95 97 96 1.00 95.99 102.92 LSH 95 96 96 95 1.00 95.53 102.90 HUZ 92 97 95 94 1.00 95.07 102.56 QZH 88 96 97 93 1.00 93.77 101.00 WZH 93 95 97 95 0.97 91.96 100.73 SHX 87 99 96 92 0.97 91.73 100.83 JXI 84 92 100 93 1.00 91.49 99.90 JHA 85 93 96 91 1.00 91.22 99.76 HGZ 87 95 100 94 0.97 90.86 98.84 ZSH 90 94 100 92 0.97 90.38 97.92 TZH 78 94 97 90 0.97 87.49 97.32
参照浙江省食品药品安全委员会相关文件精神，2021年，共有45个乡镇（街道）申请浙江省五星级乡镇（街道）食安办建设，规定暗访得分排序最后的 10位实现“一票否决”。剩余的35个乡镇（街道）进入后续现场检查、领导访谈及材料审核阶段。将全部35个乡镇（街道）数据，根据归属设区市，再取平均值（下同），计算最终各个环节得分。暗查暗访环节共涉及开展常态化巡查、网格化管理等34个指标，占据总分值的18%。暗查暗访委托第三方机构开展，暗访点位由软件系统随机生成，暗访结果采取“归一化”方式处理。2021年总共有45个乡镇（街道）申请了五星级浙江省食品安全办公室，得分最高得为NBO（98分），最低分为TZH（78分），平均值为88.82分，可以看出随机开展的暗查暗访分数差距较大。现场检查环节共涉及开展基层人员培训覆盖率、基层网格建立及运行等 37个指标，占据总分值的45%，现场检查条款相对于开卷考试，主要核实基层网格实际运行情况，通过考察餐饮店、种植业等环节，各地得分差距很小，得分最高得为SHX（99分），最低分为JXI（92分），平均值为95.09分。领导访谈环节共涉及资源保障、党政领导责任落实等5个指标，占据总分值的8%，现场检查组听取党政负责人对《地方党政领导干部食品安全责任制规定》落实情况、资源保障主要措施、特色等的汇报。有JXI、HGZ、ZSH三个设区市均为满分。材料审核环节共涉及制度保障、宣传阵地建设等22个指标，占据总分值的29%。满意度为各设区市满意度指标与全省平均水平（86.84）比较的分值，HGZ、ZSH、TZH、SHX、WZH等五个设区市的得分低于平均值，折算最终绩效指标时候乘以0.97的系数。
浙江省食品安全基层责任网络建设绩效（分）从高到底依次为 NBO（95.99、LSH（95.53）、HUZ（95.07）、QZH（93.77）、WZH（91.96）、SHX（91.73）、JXI（91.49）、JHA（91.22）、HGZ（90.86）、ZSH（90.38）、TZH（87.49）与2021年度浙江省政府对设区市考核结果（分）从高到底依次为NBO（102.92）、LSH（102.90）、HUZ（102.56）、QZH（101.00）、WZH（100.83）、SHX（100.73）、JXI（99.90）、JHA（99.76）、HGZ（98.84）、ZSH（97.92）、TZH（97.32）排序几乎一致，发生位次变化的是绩效指标顺序位居五、六的WZH、SHX，在省政府对设区市政府当年考核次序颠倒，但分差很小。总体11个设区市绩效指标的分差与省政府对设区市政府当年考核分差在 7～10分不等，主要原因是省政府对设区市考核设置了加分项目，而绩效测评本身对于五星级基层责任网络的建设就是一个显示引领示范的样板工程，这进一步说明本研究绩效指标设计的合理性。排名前四的设区市食品安全满意度均达到全省平均水平，四个不同环节总体保持一定平衡，都能较好的落实乡镇（街道）党委、政府食品安全属地责任，全面提升人民群众食品安全获得感、幸福感。排名后四的设区市与考核结果也一致，满意度均出现了不同程度的扣分。各地政府都十分重视食品安全基层责任网络建设，确保当地食品安全持续稳定向好。实践表明，以浙江省示范城市创建为载体的基层责任网络建设，群众食品安全满意度得到大幅度提升[17-19]。
3 讨论与结论
本研究借助平衡积分卡理论和《基层食品安全协调管理等级与评价》等地方标准，采用层次分析法确定了涵盖4个一级指标、11个二级指标、27个三级指标的评价体系，根据各指标的相对重要性构建判定矩阵，计算各指标权重值。有关四个一级指标排名第一的业绩评价维度占比达（0.512 7），三级指标位居前三的依次为群众满意度高（0.244 9）、资源保障（0.138 3）、未发生食品安全事件（0.099 3）。浙江省食品安全基层责任网络建设的实证结果与当年浙江食品安全工作评议考核结果一致，也表明本研究成果的应用价值[17-20]。
食品安全基层责任网络建设影响因素繁多，不同因素之间本身也存在错综复杂的关系。我国于2010年成立国务院食品安全委员会，随后出台文件要求乡（镇）政府要将食品安全工作列为重要职责内容。《地方党政领导干部食品安全责任制规定》也明确指出党委和政府主要负责人为第一责任人，要自觉履行组织领导和督促落实食品安全属地管理责任因此非常有必要综合将绩效评价的多个指标纳入考核权重，借助“党政同责”背景，通过绩效评价方式压实食品安全基层责任网络，推动基层食品安全长效机制建设。未来研究应从绩效评价方式、评价动态性、评价多样化等等方面开展分析。
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